Informations utiles sur l’asile
Source : OFPRA
Qu'est ce que l'asile ?
L'asile est la protection qu'accorde un Etat d'accueil à un étranger qui ne peut, contre la persécution, bénéficier de celle des autorités de son pays d'origine. S'il n'est pas nécessaire que des persécutions, des violations des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales aient été déjà subies, ni qu'elles soient le fait des autorités mêmes, il importe qu'elles puissent être avec raison personnellement redoutées en cas de retour dans le pays d'origine.
Le cadre juridique actuel de l'asile est le résultat d'une longue évolution, à partir d'un concept très ancien (cf. Histoire de l'asile).
L'histoire récente a notamment été marquée par l'adoption d'un instrument de portée universelle : la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés.
Désormais, au sein de l'Union européenne, les questions relatives à l'asile s'inscrivent dans un processus d'harmonisation, qui a déjà permis l'émergence de normes législatives communautaires
Le suivi de ces questions suscite parallèlement une collaboration de plus en plus étroite entre l'OFPRA et ses homologues étrangers.
Il a dans ce contexte pour mission d'assurer la protection des personnes admises au bénéfice de l'asile, lesquelles se voient alors reconnaître par les autorités françaises, selon les cas, des droits assimilables à ceux des étrangers les plus favorisés, voire à ceux des nationaux.
Qui peut demander l'asile ?
Selon l'article L 721-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, l'OFPRA :
1) toute personne sur laquelle le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) exerce son mandat (au sens des art. 6 et 7 de son statut tel qu'adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies du 14 décembre 1950 - mandat strict).
2) toute personne qui répond à la définition de l'art. 1er, A, 2 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 ("asile conventionnel"), c'est-à-dire qui, "craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut, ou du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut, ou en raison de ladite crainte, ne veut y retourner."
3) ainsi qu'à celle qui est "persécutée pour son action en faveur de la liberté" (asile "constitutionnel"). En référence à l'alinéa 4 du préambule de la Constitution de 1946, peuvent notamment y prétendre les militants politiques, les syndicalistes, les artistes et intellectuels persécutés en raison de leur engagement en faveur de l'instauration d'un régime démocratique et des valeurs qui y sont attachées (libertés et droits fondamentaux).
NB : le bénéfice du statut de réfugié peut être étendu, au titre du principe de l'unité de famille (principe général du droit des réfugiés), au conjoint ou au concubin du réfugié (condition de communauté de vie effective et nationalité identique au moment du dépôt de la demande d'asile du réfugié à titre "principal"), ainsi qu'à ses enfants mineurs à leur date d'entrée sur le territoire français.
4) "toute personne qui ne remplit pas les conditions d'octroi du statut de réfugié […] et qui établit qu'elle est exposée dans son pays à l'une des menaces graves suivantes :la peine de mort, la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants" et, s'agissant d'un civil, à "une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international"
Statut de réfugié et protection subsidiaire sont accordés, que les persécutions ou les menaces invoquées émanent des autorités de l'Etat, de partis ou d'organisations qui contrôlent l'Etat ou une partie substantielle du territoire, ou d'acteurs non étatiques", dès lors que :
· les autorités susceptibles d'offrir une protection, qui "peuvent être les autorités de l'Etat ou des organisations internationales et régionales", "refusent ou ne sont pas en mesure" de le faire,
· et que les craintes ou menaces encourues revêtent un caractère personnel et de gravité suffisant.
Statut de réfugié et protection subsidiaire peuvent être refusés notamment en application :
· de clauses d'exclusion lorsqu'il y a des raisons sérieuses de penser que l'intéressé a commis des actes de nature à le rendre indigne de ces statuts ;
· du concept d'asile interne, si le demandeur "peut en toute sécurité accéder à une partie substantielle de son pays d'origine où il n'a aucune raison de craindre d'être persécuté ou gravement menacé et où il est raisonnable de penser qu'il peut demeurer ;
Nota bene: être originaire d'un pays d'origine sûr ne peut constituer en soi un motif de refus.
Comment demander l'asile ?
L'intéressé se trouvant déjà en France, doit se rendre le plus tôt possible dans une préfecture pour y demander une Autorisation provisoire de séjour (APS) et le formulaire de demande d'asile (si l'intéressé se trouve en zone internationale – zone d'attente, voir l'article consacré au bureau de l'asile à la frontière).
Le dépôt d'une demande d'asile en préfecture est soumis à la seule condition que le demandeur puisse présenter une domiciliation postale (la sienne propre, ou celle d'une association agrée auprès de la préfecture). Sauf cas particuliers, le demandeur se verra remettre un formulaire de demande d'asile et une APS valable 1 mois.
Toutefois, la préfecture refusera de délivrer une APS dans les cas suivants :
1. l'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat, en application du règlement européen dit de Dublin II en date du 18 février 2003 et relatif à la détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile.
2. le demandeur est ressortissant d'un pays que l'OFPRA ne considère plus comme présentant des risques particuliers de persécutions (clause de cessation se référant à l'article 1C5 de la convention de Genève. A ce jour la liste comprend : le Bénin, la Bulgarie, le Cap Vert, le Chili, la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque, la Roumanie, la Slovaquie). Sont également concernés, les ressortissants de pays d'origine sûrs.
3. la présence en France du demandeur constitue une menace grave à l'ordre public.
4. la demande d'asile repose sur une fraude délibérée, constitue un recours abusif aux procédures d'asile ou ne vise qu'à faire échec à une mesure d'éloignement.
Dans ces trois derniers cas, l'intéressé pourra néanmoins demander l'asile selon une procédure dite prioritaire ne donnant pas droit au séjour.
La préfecture procède à une prise d'empreintes du demandeur qu'elle transmet au fichier européen Eurodac ainsi qu'à l'OFPRA. Si l'intéressé remplit les conditions énumérées plus haut, il reçoit une APS valable 1 mois.
Il convient alors de remplir le formulaire de demande d'asile en français, de le signer, d'y joindre 2 photos d'identité, tous les documents d'identité et/ou de voyage en possession du demandeur, la photocopie de l'APS et d'envoyer le tout à l'OFPRA dans un délai de 21 jours. La préfecture délivre avec le formulaire une notice explicative rédigée en français. Cette notice est désormais disponible sur notre site en russe, serbo-croate, turc, tamoul, et arabe.
A la réception du dossier, l'OFPRA adresse au demandeur, une "lettre d'enregistrement" qui lui permet notamment de bénéficier d'un récépissé constatant le dépôt d'une demande d'asile, valable 3 mois et renouvelable jusqu'à la décision de l'OFPRA et éventuellement de la Commission des Recours des Réfugiés.
Lors du premier renouvellement du récépissé, le demandeur d'asile devra présenter à la préfecture un justificatif de son lieu de résidence.
L'instruction des demandes
La loi fait obligation à l'Office de procéder à l'audition des demandeurs d'asile sauf dans 4 cas de figure :
1. l'Office s'apprête à prendre une décision positive à partir des éléments en sa possession.
2. le demandeur a la nationalité d'un pays pour lequel ont été mises en œuvre les stipulations de l'article 1C5 de la convention de Genève.
3. les éléments fournis par le demandeur à l'appui de sa demande sont manifestement infondés.
4. des raisons médicales interdisent de procéder à une audition.
C'est l'officier de protection instructeur chargé de la mission centrale de l'OFPRA, à savoir l'instruction de la demande d'asile, qui convoque le demandeur à un entretien. L'instruction de la demande se fonde sur les cinq motifs de l'article , alinéa 2 de la convention de Genève, sur l'article L 711-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et sur le préambule de la Constitution. L'entretien a donc pour but de confronter le récit de l'intéressé à la situation de son pays d'origine, puis de mettre en regard ses déclarations aux textes relatifs au droit d'asile.
L'entretien a lieu à l'OFPRA et se fait en présence, si nécessaire, d'un interprète mis à sa disposition par l'Office. L'officier de protection et l'interprète sont soumis au devoir de confidentialité et de réserve.
A l'issue de l'entretien, l'officier de protection instructeur rédige un compte-rendu suivi d'une proposition de décision prenant en compte tous les éléments du dossier. Cette proposition est ensuite soumise à la validation de son chef de section.
La décision est expédiée à l'intéressé par courrier recommandé. S'il s'agit d'un accord, le demandeur est alors placé sous la protection de l'Office. S'il s'agit d'un rejet, il peut faire appel de la décision auprès de la Commission des Recours des Réfugiés dans un délai d'un mois à compter de la date à laquelle il réceptionne son courrier chez lui ou au bureau de poste.
Le demandeur qui a vu sa demande rejetée peut solliciter le réexamen de celle-ci. Il doit cependant présenter de nouveaux éléments factuels intervenus après la décision de l'Office ou de la CRR. La démarche à accomplir est identique à celle de la demande initiale. Il en est de même en ce qui concerne les conditions de séjour.
En 2004, le taux de convocation des demandeurs à un entretien était de 73%.
La durée moyenne d'un entretien est d'une heure.
L'Office collabore régulièrement avec un volant d'une centaine d'interprètes.
1/3 des officiers de protection parlent une langue étrangère qu'ils utilisent lors des entretiens.
Les pays d'origine sûrs
La notion de pays d'origine sûrs a été introduite en droit français par la loi du 10 décembre 2003. Au sens de l'article L.741-4,2° du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, un pays est considéré comme sûr "s'il veille au respect des principes de liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales".
En application de l'article L.722-1 du même code, c'est le Conseil d'administration de l'OFPRA qui fixe la liste des pays considérés, au niveau national, comme des pays d'origine sûrs.
Les conséquences de cette disposition affectent essentiellement la procédure. Les demandeurs d'asile, ressortissants des Etats figurant sur cette liste, ne peuvent bénéficier d'une admission au séjour au titre de l'asile ni percevoir l'allocation temporaire d'attente. Leur demande est donc instruite par l'OFPRA dans le cadre de la procédure prioritaire et leur recours éventuel devant la Commission des recours des réfugiés n'a pas de caractère suspensif.
La prise en compte du caractère sûr du pays d'origine n'exclut pas le principe de l'examen individuel de la demande d'asile par l'OFPRA. L'instruction porte sur le fond de la demande, peut donner lieu à un entretien, et dans certains cas aboutir à une décision d'admission. Une demande ne peut être rejetée au seul motif que le demandeur est ressortissant d'un pays figurant sur cette liste.
Une première liste de 12 pays d'origine sûrs a été adoptée lors de la séance du 30 juin 2005 du conseil d'administration complétée par 5 nouveaux pays au cours de la séance du 3 mai 2006. Cette liste n'est pas figée dans le temps et peut être amenée à évoluer soit par le retrait de certains pays en cas de détérioration de la situation dans ces pays soit par de nouvelles adjonctions.
La liste actuellement en vigueur comprend les 15 Etats suivants :
· BENIN
· BOSNIE-HERZEGOVINE
· CAP-VERT
· CROATIE
· GEORGIE
· GHANA
· INDE
· MADAGASCAR
· MALI
· MACEDOINE (Ancienne République Yougoslave de)
· MAURICE
· MONGOLIE
· SENEGAL
· TANZANIE
· UKRAINE
Les voies de recours
Il dispose pour ce faire d'un délai d'un mois à partir de la date à laquelle il réceptionne le courrier recommandé avec avis de réception envoyé par l'Office et l'informant de sa décision.
Pour que le recours soit enregistré, le demandeur doit fournir :
· La photocopie de la décision de l'OFPRA,
· Un courrier rédigé en langue française développant les motifs du recours et tous documents éventuels à l'appui de sa requête. Ce courrier doit être signé par l'intéressé ou son avocat.
Le recours doit être envoyé à la Commission sou pli recommandé avec avis de réception.
Après l'enregistrement du recours, le demandeur reçoit un reçu de recours. Il peut être convoqué en séance publique. Dans ce cas, il sera entendu par les membres de la formation de jugement. A l'issue de la séance, la formation de jugement annule ou confirme la décision du Directeur général de l'OFPRA.
Si la CRR confirme la décision de l'OFPRA, le demandeur peut, dans certains cas, se pourvoir devant le Conseil d'Etat (avec l'assistance d'un avocat).
Les mineurs et l'asile
Il convient d'observer, selon que le mineur est accompagné ou non, une distinction dont dépendent à la fois le mode d'exercice de ses droits et la procédure à suivre.
Il s'agit des enfants mineurs de 18 ans "accompagnant" au moins un demandeur d'asile majeur, cette condition ne pouvant être remplie qu'en présence de l'un des deux parents (y compris adoptif) ou, à défaut, d'une personne exerçant sur l'enfant une tutelle opposable aux autorités françaises.
La Convention de Genève n'opérant par ailleurs, dans la définition du réfugié, aucune distinction tenant à l'âge, ces enfants sont dès lors considérés comme légalement représentés pour être demandeurs d'asile et, le cas échéant, réfugiés.
Cependant, leur situation est en règle générale indissociable de celle de leur(s) parent(s), voire de leur tuteur, dans le sens où, si rien n'empêche qu'ils puissent eux-mêmes - serait-ce indirectement - relever de cette définition, ils sont le plus souvent admis au statut de réfugié sur le fondement du principe de l'unité de famille (cf. fiche correspondante).
Ce sont les demandeurs d'asile âgés de moins de 18 ans qui, n'étant accompagnés ni de leur père ni de leur mère, ne relèvent par ailleurs de la responsabilité d'aucun adulte dûment mandaté pour les représenter. Cette situation en fait une catégorie particulièrement vulnérable.
Il est à cet égard notable, étant rappelée l'absence de considération d'âge dans les critères d'éligibilité au statut de réfugié, que l'Acte final de la conférence des plénipotentiaires signataires de la Convention de Genève recommande aux gouvernements de "prendre les mesures nécessaires pour la protection […] en particulier […] des réfugiés mineurs, notamment des enfants isolés et […] spécialement en ce qui concerne la tutelle et l'adoption ".
Un mineur, surtout s'il est isolé, peut donc être fondé à demander l'asile et à obtenir le statut de réfugié sur la base de craintes personnelles (le plus généralement indirectes).
Toutefois, la reconnaissance de la qualité de réfugié étant un acte civil déclaratif, le mineur isolé, qui ne peut intenter une procédure, doit nécessairement se voir désigner un représentant légal, selon les dispositions du Code civil.
Ce sont jusqu'à présent celles du droit commun. Mais la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale prévoit la nomination d'un administrateur ad hoc chargé d'assurer la représentation juridique de tout mineur étranger isolé demandeur d'asile. Un décret d'application doit encore préciser les modalités de mise en œuvre de ces nouvelles dispositions, qui seront désormais spécifiques à cette catégorie de mineurs.
En l'état des choses, le représentant légal doit être désigné par le juge des tutelles (Tribunal d'instance). Le Service Social d'Aide aux Emigrants (SSAE) peut fournir conseil et assistance dans l'accomplissement des démarches nécessaires.
Pour ce qui est de la procédure d'asile proprement dite, l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, qui ne prévoit pas pour les mineurs l'obligation de voir statuer sur leur séjour (hors le cas du mineur de plus de 16 ans souhaitant exercer une activité professionnelle), n'impose donc pas à ces derniers celle de devoir se présenter en préfecture pour y obtenir le formulaire de demande d'admission au statut de réfugié, document qu'une préfecture n'est ainsi pas non plus tenue de remettre lorsque le mineur s'adresse à elle. Ce formulaire peut alors être directement obtenu de l'OFPRA.
Afin de concilier les dispositions de l'ensemble des conventions internationales et textes nationaux applicables en la matière, qui imposent notamment de différer toute prise de décision dans l'attente de la désignation d'un représentant légal, mais aussi de tenir compte de l'intérêt supérieur de l'enfant et des considérations propres à sa situation, la pratique conduit à procéder sans délai à l'enregistrement conservatoire de la demande, ainsi qu'à la partie de l'instruction permettant, selon sa maturité, de consigner les déclarations de l'enfant (convocation systématique). Il va de soi que le suivi et l'instruction des dossiers correspondants font l'objet d'une attention toute particulière.
L’asile à la frontière
Instaurée en 1982, la procédure de l’asile à la frontière est régie par l’article L 221-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
Cette procédure particulière a pour objet d’autoriser ou non à pénétrer sur le territoire français les étrangers qui se présentent aux frontières aéroportuaires démunis des documents requis et sollicitent d’y être admis au titre de l’asile. Elle relève de la compétence du ministère de l’Intérieur, qui prend la décision d’admettre ou non les intéressés après avis, initialement du ministère des Affaires étrangères, aujourd’hui de l’OFPRA (décret du 21 juillet 2004 modifiant l’article 12 du décret du 27 mai 1982).
Les étrangers qui ne satisfont pas aux conditions d’entrée sur le territoire sont maintenus dans un lieu dit "zone d’attente", le temps nécessaire à l’examen et au règlement de leur situation.
La période maximum de maintien dans cette zone est de vingt jours, sous contrôle judiciaire : le Tribunal de Grande Instance intervient une première fois au bout de quatre jours, pour décider d’une prolongation de huit jours supplémentaires et une deuxième fois au terme de ces huit jours, en vue d’une prolongation exceptionnelle d’encore huit jours.
La division de l’asile aux frontières de l’OFPRA auditionne chaque demandeur d’asile et transmet un avis portant sur le caractère manifestement infondé ou non de sa démarche au ministère de l’Intérieur, qui prend la décision finale d’admettre ou non l’intéressé sur le territoire national.
En cas d’admission, la police aux frontières délivre un sauf conduit, qui donne huit jours à son bénéficiaire pour formuler une demande d’asile dans le cadre des procédures d’asile de droit commun.
Une décision de non admission se traduit par le renvoi de l’intéressé vers son pays d’origine ou le pays d’où il provient.
Histoire de l'asile
En France, le droit d'asile remonte au haut Moyen-Âge où il existait sous la forme des "immunités". L'immunité était la possibilité pour une personne poursuivie et persécutée de se réfugier en un lieu relevant d'une autorité ecclésiastique comme les monastères ou les couvents.
Cette protection religieuse, qui connut son apogée au XII ème siècle, disparut totalement à la Renaissance, au moment où les structures du pouvoir civil se renforcèrent, parallèlement à celles de la monarchie.
L'asile pour les persécutés devint alors un droit absolu des princes et des monarques: la justice et les lois mieux organisées prenaient le relais de l'Eglise.
Il faut cependant attendre le siècle des Lumières puis la Révolution, pour que l'asile prenne le caractère d'un droit que la France octroie de façon générale. L'article 120 de la Constitution de 1793 déclare, en faisant écho aux principes d'ouverture et de tolérance de la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789 : "Le peuple français donne l'asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté et il le refuse aux tyrans."
Le premier génocide arménien (fin du XIX ème siècle), la révolution bolchevique, la première guerre mondiale, la guerre d'Espagne vont entraîner des persécutions massives qui seront à l'origine d'importants mouvements de population à l'échelle continentale.
Dès 1921, la Société des Nations (SDN) se penche sur le sort de ces populations en tentant d'élaborer un statut international du réfugié et crée le Haut commissariat des réfugiés pour les réfugiés russes en 1921 puis en 1931, l'Office international Nansen. Un nouveau Haut Commissariat est également mis en place en 1938. Mais ce n'est qu'au sortir de la seconde guerre mondiale que la question des réfugiés est perçue comme un problème grandissant avec un risque de permanence. Le 15 décembre 1946, l'Organisation des Nations Unies (ONU) entérine la création de l'Organisation internationale des Réfugiés (OIR) remplacé en 1949 par le Haut Commissariat des Réfugiés (HCR). C'est avec la convention de Genève du 28 juillet 1951, que seront véritablement posées les bases juridiques d'une protection internationale des réfugiés.
La France signe cette convention internationale en 1952 en accord avec les principes déjà énoncés dans le Préambule de la Constitution de 1946 : "Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les Territoires de la République."
La loi n°52-893 du 23 juillet 1952 crée l'Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides et sa juridiction d'appel, la Commission des Recours des Réfugiés.
Cette loi charge l'Office d'exercer la protection juridique et administrative des réfugiés et apatrides et renvoie directement pour ce qui est de la reconnaissance de la qualité de réfugié à l'article 1 de la convention de Genève. Jusqu'à la loi du 11 décembre 2003 portant réforme du droit d'asile, les textes fondateurs ne seront affectés que de modifications de détails.